Поле, общее поле…

Рождественский Дмитрий
Заместитель начальника отдела координации работ в сфере обращения лекарственных средств и медицинских изделий Департамента технического регулирования и аккредитации Евразийской экономической комиссии (ЕЭК)

Если подходить формально, то рынок можно считать действующим, реально — пока нет, поскольку по ряду вопросов сторонам еще не удалось достичь согласия. Тем не менее, уже многое сделано, и в первую очередь в правовом обеспечении общего рынка.

Основным документом в рамках Евразийского экономического союза (далее Союз) является, собственно, Договор о Евразийском экономическом союзе[1], который вступил в силу с 1 января 2015 г. Статьи 30 и 100 этого документа декларируют формирование общего рынка ЛС и определяют начало его функционирования. В развитие договора принято Соглашение о единых принципах и правилах обращения лекарственных средств в рамках Евразийского экономического союза, вступившее в силу 12 февраля 2016 г. Поскольку в момент подготовки Соглашения произошло присоединение к ЕАЭС Армении, был разработан отдельный Протокол о присоединении к Соглашению Республики Армения, который в настоящее время проходит процедуру ратификации в государствах — членах Союза. Это документы первого уровня.

К документам второго уровня относятся 23 нормативных акта: 4 решения Коллегии ЕЭК (далее Комиссия) и 19 решений Совета Комиссии. Решения Коллегии приняты, решения Совета согласованы, но их принятие несколько раз откладывалось из-за разногласий между государствами–членами по вопросу взаимозаменяемости лекарственных препаратов (об этом чуть позже).

Эти 23 нормативных акта разделены на четыре больших блока. К общим документам относятся правила регистрации и экспертизы, требования к маркировке, критерии отнесения препаратов к безрецептурным, требования к инструкции по медицинскому применению и др. Остальные документы разделены на блоки по безопасности, эффективности и по контролю и обеспечению качества ЛП.

В процессе подготовки этих нормативных актов государства–члены пришли к выводу, что многие вопросы остаются за нормами регулирования. Возникла необходимость в разработке еще более узких нормативных актов. На 2016–2018 гг. был составлен план подготовки примерно из 68 документов, отнесенных к третьему уровню.

Более 20 документов относятся к производству лекарств: руководства по валидации процессов и производства, по фармацевтическим субстанциям, по асептическим процессам, по стабильности и срокам годности. 8 документов касаются разработки требований к растительным и гомеопатическим ЛП, более 20 документов — доклинического и клинического изучения. И еще около 20 общих документов: руководства по составлению досье ЛП, процедуры инспектирования по правилам GCP и GVP, процедуры оценки периодического отчета по безопасности, плана управления рисками и др.

Данные документы сейчас разрабатываются, три из них уже вывешены на сайте ЕЭК для общественного обсуждения. Это — "Требования к воде, используемой для производства лекарственного средства", "Руководство по валидации процесса производства лекарственного препарата", "Требования к качеству лекарственного препарата с модифицированным высвобождением для приема внутрь".

Новые ЛП (являющиеся новыми в номенклатуре завода) могут входить на общий рынок ЕАЭС двумя путями: либо сразу проходить единую регистрацию и обращаться на рынке всех входящих в Союз стран, либо — через национальную регистрацию и заход на рынок государства–члена. Возможность у производителя осуществлять регистрацию препарата по национальным правилам сохраняется в течение 5 лет — с 1 января 2016 г. до 1 января 2021 г. В этом случае на ЛП будет выдаваться национальное удостоверение, и он сможет обращаться только в пределах одной страны.

До конца 2025 г. производители должны будут привести в соответствие с правилами Союза досье на ранее зарегистрированные препараты, которые обращаются на рынках входящих в него стран. Для этого разработана соответствующая процедура. Те лекарства, в отношении которых будет выполнено это условие, получат единое удостоверение и начнут обращение на общем рынке. В противном случае, независимо от того, какое (срочное или бессрочное) регистрационное удостоверение у препарата, с 1 января 2026 г. его оборот прекращается. Производство таких лекарств не допускается, а остатки, находящиеся в реализации, останутся до конца своего срока годности.

Заявитель может выбрать один из двух вариантов единой регистрации: децентрализованную процедуру или процедуру взаимного признания. Он будет подавать регистрационное досье не в какой-то наднациональный орган, а в регистрирующий орган одного из государств — членов ЕАЭС, которое становится референтным. Остальные выполняют роль государств признания.

Референтное государство работает со всеми модулями досье, проводит аналитические исследования. Государства признания осуществляют оценку I и II модулей досье, а также оценку экспертного отчета.

Разница между процедурой взаимного признания и децентрализованной процедурой состоит только в одновременности или последовательности работы. При децентрализованной процедуре досье подается одновременно как в референтную страну, так и в страны признания. При процедуре взаимного признания заявитель подает досье сначала в референтную страну, а затем в страны признания по очереди в той последовательности, которую выберет самостоятельно. В первом случае регистрация займет 210 календарный дней, во втором — к этому сроку добавляется еще по 100 дней для каждого государства признания.

Подтверждение соответствия GMP и GCP — те вопросы, по которым долго не удавалось достичь согласия. В итоге было решено, что до конца 2018 г. любой производитель может представлять регистрационное досье, которое не содержит сертификата GМP Союза. Вместо этого производитель может представить национальный сертификат или отчет об инспекции. Сертификаты GMP России, Армении, Беларуси, Казахстана и Киргизии будут взаимно признаваться при осуществлении единой регистрации. При отсутствии национального сертификата GMP выполняется обязательное инспектирование в рамках регистрации.

Представленные в досье клинические исследования (КИ) принимаются к рассмотрению в процессе экспертизы при соблюдении одного из следующих условий. КИ проведены до 1 января 2016 г. или продолжаются по состоянию на эту дату (набор пациентов не закрыт) на территории Союза. КИ проведены до 1 января 2016 г. в государствах — членах Международной конференции по гармонизации (ICH). Те исследования, которые спланированы после 1 января 2016 г., принимаются к рассмотрению, если они полностью или частично (как минимум одно) проведены на территории ЕАЭС. Если эти условия не выполняются, заявитель обязан провести минимум одно КИ на территории Союза или по решению уполномоченного органа провести инспекцию клинической базы.

Процедура приведения досье в соответствие с требованиями Союза для ранее зарегистрированных ЛП составляет 100 дней. Досье представляется в формате общего технического документа (ОТД). При этом IV и V модули не требуют переоформления, но их комплектация должна быть полной. Модули I, II и III изготавливаются в полном соответствии с правилами Евразийского экономического союза.

В России и в других странах Союза довольно много предприятий, которые выпускают традиционные, недорогие, востребованные населением ЛС (борную кислоту, активированный уголь, зеленку, йод, нашатырный спирт и др.), исчезновение которых из аптек может иметь негативный социальный эффект. Будет ли у этих предприятий возможность подтверждения регистрации таких лекарств, волнует и потребителей, и производителей. В прил. №1 к правилам регистрации есть отдельный раздел, который касается этих хорошо изученных лекарств. Он определяет, что досье должно готовиться упрощенно, в сокращенном виде. Производители должны подтверждать востребованность этих ЛС на рынке, их идентичность, согласованность медицинских оценок.

Гомеопатические препараты также остались в правилах регистрации. Более того, для них предусмотрена процедура так называемого листинга – это списочная регистрация, когда производитель предоставляет одно досье на список лекарств.

В правилах регистрации прописан и механизм урегулирования споров. Если между государствами-членами в ходе экспертизы досье возникают разногласия, то производителю по умолчанию выписывается регистрационное удостоверение с указанием тех стран, которые одобрили досье. Далее сразу после этого запускается процедура урегулирования разногласий через экспертный комитет. Производитель может письменно отказаться от "частичного" регистрационного удостоверения и дождаться решения экспертного комитета. На урегулирование спора отводится 60 дней. Если в течение этого срока государства–члены не приходят к согласию, то производителю выдается заключение, с которым он уже может обращаться в следующую инстанцию — Хозяйственный суд ЕАЭС.

Как уже было сказано, созданию единого поля в сфере обращения ЛС мешает проблема взаимозаменяемости. Она появилась неожиданно и уже в процессе подготовки всего пакета документов к финальному этапу. О необходимости оценки взаимозаменяемости ЛС заявила наша страна. Вначале предполагалось, что требования к взаимозаменяемости должны быть встроены в правила регистрации. Затем рассматривался вариант отдельного регулирования — с правилами определения этой взаимозаменяемости. В результате безуспешных попыток создать такой документ стороны пришли к выводу, что нельзя нормы взаимозаменяемости таблетированных препаратов распространять на медицинские препараты в целом. И что должна быть отсылочная норма, которая позволяет государству проводить такую процедуру. В итоге было записано, что государство-член вправе проводить оценку взаимозаменяемости. Но при этом данная оценка не должна влиять на выдачу регистрационного удостоверения и последующее обращение ЛП на общем рынке.

Кроме того, Россия как страна, которая выполняет оценку взаимозаменяемости, должна в конце 2018 г. представить для всех государств — членов ЕАЭС развернутый доклад с изложением результатов национальной оценки взаимозаменяемости по различным группам препаратов.

Единственное, о чем сейчас идет спор, – стоит ли уточнять сегмент рынка, на котором проводится оценка взаимозаменяемости. Казахстан настаивает на том, чтобы был указан сегмент рынка, например, рынок закупок за счет средств бюджета. Россия выдвигает возражения, что не всегда это возможно определить в момент регистрации. Стороны пытаются достичь компромисса.

Документы, подготовленные и разрабатываемые Евразийской экономической комиссией, нужны для того, чтобы препарат вышел на рынок. После этого на его обращение может повлиять множество факторов, которые сложно предусмотреть. "Дьявол, как известно, кроется в деталях". А это и есть правоприменение. Чем глубже «погружение» в рынок, тем больше подводных камней препарат может встретить на пути.

Например, так называемое правило "третий лишний", установленное постановлением Правительства РФ от 30.11.15 №1289 "Об ограничениях и условиях допуска происходящих из иностранных государств лекарственных препаратов, включенных в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд", которое вступило в силу с 1 января 2016 г. Суть его состоит в том, что, если поданы как минимум две заявки от российских производителей или производителей из стран — участниц ЕАЭС, то импортеры к закупкам уже не допускаются.

Тем не менее, этот же самый вопрос у наших соседей по ЕАЭС решается по-разному.

P.S. Общий рынок ЕАЭС сулит новые возможности и таит в себе определенные опасности. Кто–то видит в нем дополнительные возможности для развития бизнеса, кто–то не без оснований опасается усиления конкуренции. Тем не менее, общему рынку быть, и время, чтобы перестроиться, еще есть.

По материалам конференции "Правовые вопросы фармацевтической отрасли" (организатор — The Moscow Times)