Вопрос о статусе аптеки возник из-за юридического казуса

Кубрина Таисия
Юрист практики "Фармацевтика и здравоохранение" компании "Пепеляев Групп"

Дефицит квалифицированных кадров в медицине и фармации можно назвать не только проблемой российского здравоохранения, но и в целом общемировой тенденцией. Решение этой задачи — скорее в экономической плоскости, нежели в правовой. Нормативные акты здесь лишь облекают в правовую форму принятые экономические решения.

На законодательном уровне последние несколько лет делаются шаги для восполнения недостатка кадров в медицине и фармации. Для отдаленных территорий и сельских поселений вводят программы по поддержке переселенцев, например, госпрограммы "Земский доктор" и "Земский фельдшер". На их финансирование в ближайшие три года планируется выделить 18 млрд. рублей.

Государство отдает приоритет в лекарственном обеспечении сельских территорий ФАПам. Работать в таких структурных подразделениях больниц могут медики, прошедшие повышение квалификации по работе с лекарственными препаратами. С экономической точки зрения, рациональное зерно для такого решения, безусловно, есть. Наличие в малых населенных пунктах медицинского работника — первая необходимость. А расширение его должностного функционала даст больницам возможность экономить ресурсы, выполняя свои основные задачи.

Структурные изменения произошли в образовательном процессе. В августе 2022 года Правительство дало студентам последних курсов по специальностям "Лечебное дело", "Педиатрия" и "Стоматология" возможность начать работать фельдшерами в скорой помощи. В фармации же вектор кадровых потребностей постепенно смещается в сторону специалистов со средним образованием. Этому в том числе способствует недавнее сокращение срока обучения по специальности "Фармация" в колледжах — до 1 года 10 месяцев. Уже через два года фармколледжи выпустят специалистов, прошедших обучение по этой сокращенной программе.

Также в августе один из фармацевтических журналов сообщил о запрете Минздрава вузам принимать в ординатуру "целевиков", не исполнивших обязанность по трехлетней отработке в организации, направившей специалиста. Законность такого распоряжения может быть поставлена под сомнение. Правоотношения по целевому набору регулируются договорными аспектами права, поскольку возникают между сторонами договора (больницей и врачом), и вопросы расторжения такого договора лежат в гражданско–правовой плоскости. Обучение же в ординатуре регулируется в административном порядке и направлено, в первую очередь, на реализацию конституционного права гражданина на получение образования. Поэтому отказ от приема на обучение не должен нарушать гражданских прав и должен соответствовать законодательству об образовании.

Экономическая составляющая лежит и в основе повышенной нагрузки медицинских и фармацевтических работников. Медики, фармацевты, провизоры вынуждены работать в несколько смен или совмещать несколько ставок, чтобы повысить уровень своего дохода до приемлемых значений. Однако здесь нужно провести разделение. Большая часть медицинских специалистов работают в государственной системе здравоохранения и уровень их зарплат зависит от финансирования всей системы и нормативов, установленных законодательством. Медицинское сообщество уже несколько лет ждет реализации пилотного проекта по пересмотру этих нормативов. Минздрав планирует внести предложения по изменению системы оплаты труда медиков в проект бюджета на 2023 год.

Провизоры и фармацевты сегодня – напротив, представители "частного сектора", и их зарплаты регулируются рыночными механизмами и мало подвержены влиянию извне со стороны нормативного регулирования. Исключения касаются минимальных сумм, которыми гарантированно должны обеспечивать работодатели в соответствии с требованиями трудового законодательства.

Другой причиной дефицита кадров в настоящее время выступает загруженность персонала и его эмоциональное выгорание, связанное с большим количеством "бумажной" работы, оформлением документации, отчетов, справок и т.д.

Здесь необходимо отметить, что ведение документации — не только бремя, но и в какой-то степени защита мед– или фармспециалиста. Проверяющие в рамках контрольно–надзорных мероприятий сегодня, в первую очередь, ориентируются на документы. Их правильное оформление в большинстве случаев позволяет избежать штрафов и других административных издержек.

Дискуссии на тему, относятся ли аптеки к области здравоохранения, ведутся уже несколько лет. По данным опроса, проведенного в декабре 2021 года порталом "Фарма РФ", более 80% аптечных работников высказали пожелание официально стать частью системы здравоохранения.

С правовой точки зрения аптеки (в зависимости от организационно–правовой формы) являются частью государственной, муниципальной или частной систем здравоохранения. Об этом прямо говорится в соответствующих положениях ст. 29 ФЗ-323 "Об основах охраны здоровья граждан в РФ". К слову, аналогичное правовое положение было у аптек и в предыдущем законе (ст. 12-14 «Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан» от 22.07.1993 г. №5487-I).

Сумятицу, как это часто бывает, вносят подзаконные акты. Проблемы с определением ключевой профессиональной сферы появились у аптек с принятием в 2014 году Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД 2) ОК 029-2014. Аптеки и фармдистрибуторы попали в раздел G классификатора, где утверждены коды для торговых организаций. Для больниц и других медицинских учреждений выделили самостоятельную группу "Деятельность в области здравоохранения".

"Де юре" ОКВЭД 2 введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31.01.2014 №14-ст. Это значит, что по юридической силе он уступает федеральному закону. Но, к сожалению, когда дело доходит до реального правоприменения, специалисты "на местах" ориентируются именно на коды ОКВЭД, а не на вышестоящие правовые акты.

Поскольку проблема фактически возникла из–за юридического казуса, то и ее решение должно лежать в юридической плоскости. Код 86.90.9 "Деятельность в области медицины прочая, не включенная в другие группировки" ОКВЭД, в целом не противоречит ФЗ-323, и можно пытаться добиваться его применения либо обращаться в суд.  Другой, более длительный путь — внесение изменений в действующие акты, но с учетом позиции Минэкономразвития вероятность внесения поправок в ОКВЭД невелика.

Куда более перспективным, по нашему мнению, будет учет правового положения аптек как части системы здравоохранения при подготовке актов, устанавливающих те или иные преференции.