Саморегулирование: спасательный круг, оружие конкуренции?

Одни встречают появление саморегулируемых организаций (СРО) с надеждой и нетерпением, видя в их лице будущих спасителей розницы. Другие предупреждают: саморегулирование усугубит все имеющиеся проблемы фармдеятельности, что приведет к фактическому уничтожению единичной аптеки и малой сети...

САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ В КОНТЕКСТЕ ГОСРЕГУЛИРОВАНИЯ

Аптечное саморегулирование, как это ни смешно, само еще не "отрегулировано". СРО в фармации подчиняются только "рамочным" федеральным законам — "О саморегулируемых организациях" и "О некоммерческих организациях". Ни подзаконных актов, ни даже отраслевого нормативного акта нет, во всяком случае, пока.

"Саморегулирование сферы невозможно без участия государства, которое, скорее всего, захочет установить на данном рынке легитимные рамки его функционирования в отношении СРО, — прогнозирует Татьяна Ларина, юрист практики "Фармацевтика, медицина и биотехнологии» юридической фирмы "Дентонс". — Вероятнее всего, с учетом специфики отрасли это будет осуществляться путем принятия отдельного федерального закона, что позволит впоследствии минимизировать участие государства в каких-то направлениях деятельности. Это также поможет установить эффективный государственный контроль более высокого уровня — контроль над соблюдением закона саморегулируемыми организациями, в т.ч. путем введения соответствующей специальной административной ответственности в КоАП РФ за нарушение правил работы на рынке".

ПРАВИЛА ИГРЫ УСТАНОВЯТ... ИГРОКИ. КРУПНЕЙШИЕ?

Перевод фармации на рельсы саморегулирования может вызвать недоумение: зачем профессиональным ассоциациям проводить огромную кропотливую работу с документами, чтобы, получив новый статус, продолжать делать то же самое? В чем же отличия?

Первое из них, установленное федеральным законодательством, — внутренние жесткие правила, выполнять которые обязательно всем членам организации.

"Кто создает такие стандарты и правила? Все участники СРО? Исполнительный комитет? Кстати, а как вам кажется, кто, скорее всего, будет входить в исполнительный комитет?" — предлагает ответить на вопросы Павел Лисовский, управляющий партнер компании "Проектирование систем управления".

По мнению эксперта, в руководстве саморегулируемой организации вероятнее всего окажутся те, кто обладает большей «коммерческой властью» на рынке, т.е. крупные игроки.

"Мы можем быть уверены в том, что им будет выгодно создавать такие правила игры, чтобы было комфортно всем участникам рынка? — предупреждает Лисовский. — Не может ли возникнуть ситуация, когда создаются такие правила, что одним из участников они «на руку», а другим..."

Первые саморегулируемые организации в аптечной сфере, зарегистрированные в июле АСНА (не путать с одноименной маркетинговой ассоциацией. — Прим. ред.) и ААУ "СоюзФарма" — представляют интересы не "гигантов рынка", а небольших аптечных сетей и единичных учреждений. Но какими окажутся другие СРО, если новый формат из эксперимента превратится в тенденцию развития?

ПЛАТИТЬ ГОТОВЫ НЕ ВСЕ

Следующая особенность саморегулирования, также установленная федеральным законом, — дополнительная имущественная ответственность каждого участника организации перед потребителем (в случае с аптечным сектором — пациентом) и иными лицами.

"В СРО создается финансовый фонд, формируемый за счет обязательных отчислений его членов, который гарантирует финансовые обязательства членов саморегулируемой организации, — поясняет юрист Татьяна Ларина. — С одной стороны, цель фонда — дать дополнительное обеспечение в случае нарушения членом СРО законодательства и стандартов отрасли, что должно расцениваться позитивно, как регулятором, так и гражданами. С другой стороны, не все готовы платить, нести ответственность за другого субъекта профессиональной деятельности либо доверять разрешение внутренних конфликтов квазисудебной структуре, образованной для этих целей в СРО".

КТО ПРОКОНТРОЛИРУЕТ КОНТРОЛЬ?

И еще одно отличие: членство в саморегулируемой организации должно повлиять на количество проверок в аптеках. Правда, пока не ясно, как будет выполняться это требование закона.

"Учитывая, что контрольно–надзорные ведомства переходят на риск–ориентированную модель проверок, как будет рассчитываться 10-процентный порог плановых проверок членов СРО? — задает вопрос Дмитрий Целоусов, исполнительный директор ААУ "СоюзФарма". — Будет ли при этом учитываться план внутренних проверок самой СРО? Станут ли члены СРО участниками комиссий, какими правами при этом будут обладать?"

"Проверкам со стороны госорганов в течение года могут подвергаться только 10% участников саморегулируемой организации, но попробуйте расскажите это сотрудникам прокуратуры на местах. Уверяю, на текущий момент они будут очень удивлены каким–то ограничениям со стороны непонятных СРО", — предупреждает генеральный директор рязанской аптечной сети "Аптека Фарма" Александр Миронов.

"РАЗГРУЗКА" ДЛЯ РЕГУЛЯТОРА...

Среди надеющихся на саморегулирование больше тех, кто уже вовлечен в процесс. Аптеки и профессиональные ассоциации, перешедшие в новый статус (а также представители других секторов фармотрасли, их поддержавшие), верят, что делают шаг в светлое будущее. Ведь именно СРО способны стать рупором для профессии и со временем защитить аптеку от "пробелов" и "двойных прочтений" в законодательстве. А значит, и от вызванных этим фактором злоупотреблений проверяющих.

Саморегулирование должно "разгрузить" перегруженного обязанностями государственного регулятора и сделать его работу более эффективной.

...И "ПЕРЕЗАГРУЗКА" ДЛЯ РЕГУЛИРОВАНИЯ

Какие именно функции возьмут на себя СРО? Ответ на этот вопрос может дать только законодательство. Эксперты Темы номера предполагают, что за государством в обязательном порядке должен остаться контроль качества и безопасности лекарств и медизделий... Переводить его на саморегулирование опасно!

По мнению представителей фармсообщества, СРО могут успешно работать в области надлежащих практик и повышения квалификации — словом, в том, что касается не лекарства, а собственно бизнеса (если только допустимо подобное разделение).

СЛОВО ЗАКОНОДАТЕЛЮ

"В чем смысл создания саморегулируемой фармацевтической организации? Это шаг к восстановлению вертикали управления аптеками, — полагает член комитета по охране здоровья Госдумы Валерий Елыкомов. — Когда все аптеки были государственными, существовала жесткая система управления в виде комитетов по фармации, государственных аптечных складов, которые по большому счету давали аптекам задания, определяли формат работы. После того как аптеки отдали в частные руки, возникла проблема — каждый собственник занимается только тем, что ему экономически выгодно".

Быть может, госконтролю над фармдеятельностью нужна не замена, а помощь в восстановлении? Из–за того, что фармация когда–то была отпущена в "свободное плавание", аптека и пациент потеряли очень многое. Ушел в прошлое индивидуальный рецепт (вспомните, как мало сегодня производственных аптек в такой огромной стране), а он часто был спасением для больного человека. При тяжелых заболеваниях стало почти невозможным получить обезболивающие, поспорить с этим могут только разве города–миллионники... На грани выживания оказалась и сама аптечная организация.

СТАНДАРТ КАК ОРУЖИЕ КОММЕРЧЕСКОЙ ВОЙНЫ

Среди предупреждающих об опасностях саморегулирования — в большинстве своем эксперты, не вовлеченные в процесс объединения аптечных организаций под эгидой СРО. Они обращают внимание: стандарты саморегулируемых организаций — фактор, выгодный, в первую очередь, крупным игрокам рынка.

Гигантам розницы и дистрибуции ничто не мешает добиться таких правил участия в СРО, которые для мелких сетей и индивидуальных аптек будут попросту невыполнимы... При этом требования, не оставляющие небольшим игрокам шансов выжить, формально будут соответствовать действующему законодательству. Так саморегулирование превратится в оружие коммерческих войн.

Перед этим оружием окажутся беззащитны те, кто надеялся на саморегулирование как на спасение. Но шансов выжить будет меньше, чем при "вчерашней", тоже неравной, конкуренции.

"Должны ли фармацевтические организации "регулировать" правила самим себе? Не сторонник этого..." — замечает профессор Сергей Черкасов, член Ученого совета НИИ общественного здоровья имени Н.А. Семашко. Идея саморегулирования в аптечной деятельности совсем не нова, и уже пыталась реализовать себя через контроль над местоположением аптек. Да-да, эту функцию предлагали дать фармацевтическим СРО!

Общая имущественная ответственность участников СРО — еще один фактор, вызывающий опасение у экспертов.

Чем же все–таки станет саморегулирование для аптечной деятельности — благом или угрозой? На чем основаны надежды и мечты, и каков шанс, что они все–таки сбудутся?

АПТЕЧНЫЙ ПАРАДОКС КАК ЗАДАЧА ДЛЯ ЭКОНОМИСТА

Наверное, главная из причин, побуждающих фармацию надеяться на саморегулирование, — неоднозначное положение аптеки.

"Аптечное звено является очень важным элементом, влияющим на всю систему организации здравоохранения, — объясняет Лариса Попович, директор Института экономики здравоохранения НИУ ВШЭ. — Однако фармация — очень странный элемент системы здравоохранения. Который, с одной стороны, выполняет социальную функцию, а с другой стороны, действует по коммерческим принципам. Отсюда и не очень понятное отношение регуляторов к аптечной сети как к двуликому Янусу. С одной стороны — медицина, с другой — магазин".

Регулирование аптечной деятельности не похоже ни на социальное, ни на торговое, обращает внимание эксперт. В фармации и контроле над ней сочетается несочетаемое — ответственность перед обществом и коммерция.

Пусть это противоречие отрасли давно известно, но, как замечает Лариса Попович, "найти решение, которое не приводило бы к банкротству, экономической несостоятельности и неустойчивости этой структуры, но при этом позволяло бы эффективно выполнять социальные функции — задача для экономиста очень интересная".

И бьются над этой задачей не один год... Быть может, успешным методом решения окажется саморегулирование, по своей природе призванное "сочетать несочетаемое" в роли "мостика" между госрегулятором и бизнесом?

Но при каких условиях СРО будут в состоянии вернуть полноценное лекарственное обеспечение и доступность фармацевтической помощи (например, в малых населенных пунктах и отдаленных районах городов)?

ФАРМАЦЕВТЫ ВСЕХ ПРОФЕССИЙ, СОЕДИНЯЙТЕСЬ!

Следующая из надежд на саморегулирование — объединение рынка. Консолидация вместо конкуренции — насколько это возможно. Как рассказали МА Виктория Преснякова и Оксана Железнова (исполнительный директор и директор СРО АСНА соответственно): "Для нас важен конструктивный диалог с каждым экспертом отрасли. Мы считаем, что только консолидированная работа некоммерческих партнерств, общественных организаций и государства на фармацевтическом рынке может дать реальные результаты. У нас общие цели: мы хотим, чтобы аптека была социально ориентированной, а госрегулирование — правильным".

Еще ряд стремлений и чаяний связан не с идеей саморегулирования, а с личностями, эту идею поддержавшими. Фармация поверила не только формату, но и профессионалам и лидерам...

ЧТОБЫ ВСЕ БЫЛО КАК В АПТЕКЕ!

Восстановить уважение к аптеке, дать ей своеобразный "знак качества" — вот и следующая мечта, исполнения которой ожидают от СРО. За ее претворением в реальность уже наблюдает фармация. Внутренний контроль, собственный инспекторат профессиональной ассоциации — такой проект был запущен будущей СРО, ААУ "СоюзФарма", в 2015 г.

"Но даже такой общественный "фарминспекторат", который, как мы считали, несет благо аптекам, не сразу был воспринят положительно. Возникали опасения. Как это кто–то придет со стороны и будет вникать во внутренние процессы? Станут ли результаты такого контроля обнародоваться? — вспоминает Дмитрий Целоусов. — Иногда ощущался психологический дискомфорт даже во взаимоотношениях с давно проверенными и добросовестными аптеками. В общем, потребовалось время и большая разъяснительная работа, чтобы список добровольных участников проекта стал так велик, что мы увеличили количество фарминспекторов и организовали (на сегодня) службу фарминспектората уже в семи субъектах РФ".

Там, где поработал фарминспекторат (а это не только проверки, но и рекомендации аптекам, и помощь в их выполнении), Росздравнадзор при плановых проверках нарушений не нашел...

ТРУДНЫЙ ТРУД

Открытость сведений о всех участниках, в т.ч. публикация результатов проверок. Не только внутренних, но и государственных. Именно так саморегулирование формирует аптечный "знак качества".

"Сделав первые шаги, мы отчетливо осознаем, что впереди нас ожидает немало трудностей, — продолжает Дмитрий Целоусов. — И связаны они, прежде всего, с последовательной разъяснительной работой с каждым участником Ассоциации при переходе его на новый статус — саморегулирования. Да, конечно, они голосовали за СРО. Но готовы ли к новому уровню требований и ответственности за свою деятельность, учитывая, что недоброкачественная работа одного участника ложится на плечи всей организации?"

И ВНОВЬ О ПРОВЕРКАХ

Надежда на защитника — одна из главных надежд, едва заходит речь о проблемах выживания. В СРО видят тех, кто сможет представить интересы, оградить от злоупотреблений, уменьшить уязвимость в неравной конкурентной борьбе и помочь контрольным мероприятиям стать объективнее...

А тут еще и такая норма: в течение года контрольно–надзорные органы вправе посетить с плановым визитом лишь 10% участников саморегулируемой организации. Каким бы огромным ни был профессиональный опыт, многие руководители аптек окажутся в "ловушке восприятия". Они увидят себя в тех 90%, которые "отдохнут" от общения с проверяющими.

Но давайте посмотрим на норму с другой стороны: Росздравнадзор и остальные контрольные ведомства должны будут при составлении плана проверок "держать в уме" список участников каждой саморегулируемой организации. Разработать график и при этом не ошибиться в «правиле десяти процентов» для всех СРО (сегодня таких аптечных объединений всего два, но сколько их может быть в ближайшей перспективе?) — задача вряд ли выполнимая.

Значит, статистику "проверяемых" участников придется вести самим "ассоциациям нового уровня". СРО придется решать: кому сегодня повезет? И здесь многое зависит от отношения уже не к стандартам, а к этическим нормам. Слишком велико искушение воспользоваться правом составления "списков для контроля" в качестве оружия против конкурента... И тогда даже открытость данных, принцип полезный и необходимый, рискует оказаться на службе у недобросовестности.

"Когда СРО могут быть эффективными? — предлагает задуматься над вопросом Павел Лисовский. — Когда на рынке присутствуют множество таких организаций. Когда участники добровольно объединяются по экономическим интересам. Когда члены СРО не конкурируют или мало конкурируют между собой на региональном рынке".

Словом, когда СРО относится к своим участникам, как к равным. Если же нет... Напомним, контроль над фармдеятельностью переходит на риск–ориентированную модель.

"ПОРЯДКА В ЭТОЙ СФЕРЕ НЕТ, А ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЙ МАССА"

Эксперты фармации высказывают серьезные опасения: сегодня нет ничего, что помешало бы СРО превратиться в оружие конкурентной борьбы. В инструмент, с помощью которого крупнейшие игроки смогут практически гарантированно влиять на отрасль в целом и возведут свои интересы в ранг "стандарта саморегулирования".

Об этом еще четыре года назад предупреждала на наших страницах Татьяна Зайченко, председатель Санкт–Петербургской профессиональной ассоциации фармацевтических работников: "Съезд фармацевтов, прошедший в апреле 2014 г., действительно проголосовал за создание саморегулируемой профессиональной ассоциации. Но были и те, кто проголосовал против. И это не значит, что они против создания ассоциации. Уверена, что таких среди профессионалов нет: все мы хотим консолидации. Просто специалисты очень ответственно подошли к слову "саморегулируемая". Все знают, что образование саморегулируемых организаций в строительстве привело к тому, что крупные строительные конторы поглотили мелкие, порядка в этой сфере нет, а злоупотреблений масса.

Именно этого боятся те, кто проголосовал против. В то же время в принятой Съездом резолюции речь идет о другом — о решении наболевших отраслевых вопросов. Можно ли назвать это саморегулированием? Вряд ли. Скорее, это хороший план взаимодействия фармацевтического сообщества с регулятором. Думается, что на современном этапе необходим именно он".

ВСТАЕТ ВОПРОС: А ЧТО ЖЕ ДАЛЬШЕ?

Саморегулирование — при неверном с ним обращении — может превратиться в способ легализации коррупционных схем. Или в безошибочный путь крупнейшего игрока к монополии на рынке. Несмотря на то, что в формате СРО скрыты возможности действительно помочь аптечной деятельности.

Пойдет ли фармация по пути табачных компаний, финансирующих ограничения в рекламе сигарет с целью не допустить "раскрутки" новых игроков? Или воспользуется преимуществом саморегулирования, чтобы вернуть "аптечный знак качества"?

Насколько востребованным и эффективным окажется формат саморегулирования и решит ли он поставленную задачу успешного диалога с органами власти?

Ответов на эти вопросы мы не знаем. И остаемся наблюдателями на пороге, возможно, исторических событий.

Как отметил Иван Глушков, заместитель генерального директора STADA CIS: "Сам факт регистрации СРО — это лишь первый шаг. Насколько такие организации будут успешны, зависит от того, какие стандарты они смогут разработать, какую систему контроля создадут для своих участников, и, самое главное, насколько смогут найти общий язык с регулятором".