Трудная судьба ГЧП в России

Российский союз промышленников и предпринимателей организовал круглый стол на тему внедрения ГЧП в систему отечественного здравоохранения, разделения рисков между партнерами, привлечения иностранных инвесторов и позиции государства по вопросам ГЧП.

В странах «Большой семерки» доля ГЧП и проектов в области здравоохранения постоянно растет. Россия также имеет потенциал развивать данное направление, используя положительный и учитывая негативный опыт западных рынков. Сегодня государственно-частное партнерство активно развивается в дорожной и строительной сфере. Одна из самых затратных и экономически сложных социальных сфер — здравоохранение — остается пока на обочине. Лишь в нескольких российских регионах есть примеры успешного взаимодействия государства и частного бизнеса. Например, в Московской обл. разработана программа по привлечению внебюджетных инвестиционных средств через систему ГЧП в систему здравоохранения. Московская обл. выбрала пять основных элементов стратегии по привлечению частных инвестиций в экономику. Это наличие нормативно-правовой базы для осуществления инвестиционной составляющей, в т.ч. в отношении местных налоговых льгот. Создание эффективной организационной структуры по привлечению инвестиций (этой проблематикой в регионе занимается Министерство инвестиций и инноваций). Наличие подготовленных земельных участков с инфраструктурой (заранее планируется и проводится анализ потребности и актуальности территориальной прикрепленности и районирования там, где Московская обл. заинтересована в создании медицинских организаций). Информационная поддержка, создание системы оценки себестоимости медицинских услуг и системы формирования инвестиционной составляющей тарифа ОМС. Представитель правительства Московской обл. Елена Николаевна Морозова отметила основные трудности, возникающие при обсуждении с инвесторами их потенциальной возможности работать в рамках ГЧП. Это длительность прединвестиционной базы инвестиционного цикла, что не устраивает большинство крупных компаний. Нормативное регулирование объемов платных услуг не позволяет увеличивать тариф только для инвестора. Сейчас не только Московская обл., но и другие субъекты также идут по пути перехода принципов формирования финансирования за счет средств ОМС через клинико-статистические группы. «Этот момент нужно будет тоже обязательно учитывать при дальнейших расчетах окупаемости проектов», – сказала Е.Н. Морозова. Отсутствие сдельной системы оценки качества оказываемой услуги мешает принятию решения о вхождении в проект, отсутствуют специалисты в области инвестиций в социальной сфере и несовершенно законодательство федерального уровня.

Московская обл. выбрала два механизма реализации ГЧП. Первый — в концессионном механизме предусматривается строительство и право пользования в течение срока Соглашения и в последующем — передачу государству. Возврат инвестиций осуществляется путем участия концессионеров в системе оказания услуг по ОМС при утвержденном тарифе, согласованном с Минздравом Московской обл. объеме оказываемых услуг на период концессии. Второй механизм — это оператор услуги, когда частным партнером осуществляются инвестиции в инфраструктуру, в эксплуатацию и операционные расходы в течение срока Соглашения. Возврат инвестиций осуществляется путем получения государственного задания за счет бюджетного финансирования при четком расчете стоимости и системе мониторинга качества услуги и лизинговом договоре.

21 инвестиционный проект в здравоохранении с общим объемом планируемого привлеченного финансирования в 76 млрд руб. запущен в Московской обл. в 2014 г. (сроки реализации — до 2019 г.). Среди проектов — создание клинико-диагностических центров, центров по гемодиализу, онкологического кластера, центров реабилитации, централизованной лабораторной службы и систем специализированных лабораторий. Проекты позволят уменьшить очереди в поликлиниках, обеспечить шаговую доступность, создать более 1,5 тыс. дополнительных рабочих мест, из них около 300 — высокооплачиваемых специалистов. Сэкономленные 150 млн руб. из бюджета региона пойдут на увеличение фонда оплаты труда медицинского персонала.

ЧТО МЕШАЕТ ГЧП?

Участники круглого стола на площадке РСПП обсудили основные препятствия на пути развития государственно-частного партнерства в системе здравоохранения. Это, прежде всего, — несовершенство законодательства, ограничение количества применяемых форм ГЧП, отсутствие четкого разграничения ГЧП и иных форм взаимодействия государства и частного сектора, медленный рост количества региональных проектов, непредсказуемая смена правил игры, бюрократизм и даже эмоциональный фактор, сопровождающий отрасль медицинских услуг (в нашей стране они не до конца стандартизированы, нечетко определены понятийно). По словам представителя Республики Татарстан (кстати, одного из лидеров в области ГЧП) Ростислава Ивановича Туишева, «как только ГЧП-инвестор начинает выполнять программу государственной гарантии, он перестает быть ГЧП-инвестором и начинает работать в зоне ОМС. Все договоренности, все его обязательства идут «на нет», он должен подчиняться тарифам и сметам».

Самим зарубежным инвесторам было предложено вносить изменения, направленные на совершенствование законодательной базы в сфере государственно-частного партнерства.

Исполнительный директор Ассоциации международных фармацевтических производителей (AIPM) Владимир Григорьевич Шипков напомнил, что зарубежные компании — члены Ассоциации — за последние четыре с половиной года инвестировали только в формы локализации производства на территории РФ 1 650 000 000 долл. От имени Ассоциации он высказал мнение, что отдельный закон «О ГЧП в здравоохранении» не нужен. «Нам нужно создавать и развивать дух доверия и партнерства каждый день здесь и сейчас. И тогда прямые инвестиции, а не спекулятивные, в здравоохранение пойдут рекой, если мы будем соблюдать базовые фундаментальные ценности, которые декларируются в рамках ВТО, в рамках международного регулирования», — подчеркнул В.Г. Шипков.

Член Экспертного совета по ГЧП Комитета по экономической политике Государственной Думы РФ Александр Константинович Долгов согласен, «что если необходимые для инвесторов нормы будут содержаться в ФЗ «О ГЧП», в региональных законах, возможно, и нет необходимости в принятии отдельного Федерального закона «О ГЧП в здравоохранении».

Иностранные инвесторы сегодня не видят какой-то согласованной и единообразной государственной политики в этой сфере. «С точки зрения законодательства у нас еще не создана та благоприятная правовая среда, которая, допустим, уже создается в сфере реализации проектов транспортной инфраструктуры. Если мы возьмем Федеральный закон от 21.07.05 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» (ред. от 28.12.13), я думаю, что никто не будет спорить с тем, что целый ряд поправок, внесенных в него, оптимизировал этот закон для реализации автодорожных проектов и даже чуть шире — транспортных. Но при этом почему-то проекты социальной сферы, в том числе здравоохранения, были забыты, их просто обошли стороной», — резюмировал А.К. Долгов. Инвесторы сталкиваются со многими проблемами, которые не позволяют, например, банкам, которые намереваются финансировать проект, получить достаточные гарантии для вложения инвестиций на длительный срок. Эксперт отметил, что у инвесторов, спонсоров проектов, рассчитанных на 5–20 лет, должна быть уверенность, что государство будет исполнять принятые на себя обязательства.

Об избыточности отдельного закона «О ГЧП в здравоохранении» говорил и директор департамента инфраструктурного развития и ГЧП Министерства здравоохранения РФ Андрей Владимирович Казутин: «Законодательство по привлечению частных инвестиций должно быть универсальным».

В свою очередь, не согласен с идеей отказаться от специализированного закона «О ГЧП в здравоохранении» директор Центра социальной экономики, эксперт Давид Валерьевич Мелик-Гусейнов. Он уверен, что сегодня малое количество проектов по ГЧП в сфере здравоохранения связано именно с ограничениями, накладываемыми на потенциальных инвесторов законом, рассматриваемым сейчас в Госдуме РФ. Важно понимать, где именно в системе здравоохранения есть спрос на эти частные государственные проекты. Системного подхода в этом плане на государственном уровне эксперт не видит. Д.В. Мелик-Гусейнов предложил ввести новое понятие — «государственное частное взаимодействие» (ГЧВ). Центр социальной экономики изучил опыт ГЧВ во всем мире. В России сегодня не работает институт скидок от объема закупок, хотя во всем мире такая практика существует, цена зависит от объемов. Никто не говорит о терапевтической ответственности бизнеса в отношении того, что он предлагает сегодня системе здравоохранения. Нет инструмента возврата этих денег от бизнеса опять в бюджет государства, если эффект от инвестиций не оправдался.

Действительно, государство в настоящее время недостаточно внимания уделяет вопросам взаимодействия с поставщиками лекарственных препаратов, считает начальник отдела регулирования цен в социальной сфере Федеральной службы по тарифам РФ Иван Михайлович Березкин. Фармкомпании уже давно готовы разделять ответственность за терапевтическую эффективность своих препаратов, но, к сожалению, государство не пользуется этим предложением (сost-sharing). Например, Италия ни одного препарата для нужд государства не закупает, пока не подпишет соглашения о фиксированной цене на определенный период. «Если потребность в препарате превышает оговоренную, значит, идет сразу дисконт по цене этого препарата. Надо начинать считать государственные деньги с максимальной выгодой, если уж мы покупаем», — предложил И.М. Березкин.

Генеральный директор компании «Берингер Ингельхайм» в России Иван Бланарик, подводя итог заседанию, отметил, что ГЧП имеет большое значение для системы здравоохранения, но в России оно находится еще в зачаточном состоянии. Совместные проекты должны быть взаимовыгодными, не ограничиваться инфраструктурными и финансовыми моментами, но и привлекать в здравоохранение современные технологии.

В проектах ГЧП заинтересованы российские регионы. До конца 2014 г. РСПП планирует совместно с представителями регионов, бизнеса, а также экспертов сформулировать конкретные пилотные проекты, которые станут подтверждением практической работы Комитета РСПП по государственно-частному партнерству.